Kommunaler Haushalt/Doppik

Mit Art. 1 des Gesetzes über ein Neues Kommunales Haushalts- und Rechnungswesen für die Kommunen im Land Sachsen-Anhalt vom 22. März 2006 hat der Gesetzgeber die Reform des Kommunalen Haushalts- und Rechnungswesens, die Umstellung von der Kameralistik auf das System der doppelten Buchführung (Doppik), auf den Weg gebracht. Durch die Einführung des Neuen Kommunalen Haushalts- und Rechnungswesens (NKHR) wird dem kommunalen Bereich ein Instrument in die Hand gegeben, mit dem ein wirtschaftlicheres und nachhaltigeres Steuern der kommunalen Haushalte möglich ist. Die Umstellung von einem Geldverbrauchssystem zu einem Ressourcenverbrauchssystem macht das Handeln der Gemeinde transparenter. Die Grundsätze des NKHR sind in der Gemeindeordnung (GO LSA) geregelt.

Im Rahmen dieser Umstellung wurden neben den gesetzlichen Anpassungen die folgenden Verordnungen und Verwaltungsvorschriften erarbeitet:

  • Gemeindehaushaltsverordnung Doppik (GemHVO Doppik)
  • Gemeindekassenverordnung Doppik (GemKVO Doppik)
  • Inventurrichtlinie (InventRL)
  • Bewertungsrichtlinie (BewertRL)
  • Kontenrahmenplan einschließlich Zuordnungsvorschriften
  • Produktrahmenplan einschließlich Zuordnungsvorschriften
  • Verbindliche Muster zum Inhalt und zur Darstellung der Haushaltssatzung und ihrer weiteren Bestandteile.

Diese und weitere Regelungen können im „Downloadservice“ eingesehen werden.

Mit dem o.g. Gesetz wurden die Kommunen des Landes Sachsen-Anhalt verpflichtet, das Neue Kommunale Haushalts- und Rechnungswesen ursprünglich bis zum 1. Januar 2011 einzuführen. Durch das Begleitgesetz zur Gemeindegebietsreform vom 14. Februar 2008 wurde der Stichtag zur Einführung des Neuen Kommunalen Haushalts- und Rechnungswesens auf den 1. Januar 2013 verschoben. Diese Verschiebung sollte weitere Belastungen für die Kommunen, die aufgrund der Gemeindegebietsreform entstanden waren, vermeiden.

Das Gesetz zur Anpassung des Neuen Kommunalen Haushalts- und Rechnungswesens vom 13. April 2010 setzte die im Rahmen der gesetzlich vorgeschriebenen Evaluierung erzielten Erkenntnisse um und dient im Wesentlichen der Weiterentwicklung der gesetzlichen Regelungen zur kommunalen Haushaltswirtschaft an die Erfordernisse und Bedürfnisse der Praxis. Zwischenzeitlich wurden diverse Rundbriefe sowie Erlasse zur näheren Erläuterung doppischer Themen veröffentlicht (siehe „Downloadservice").

Die Gemeinde hat für jedes Haushaltsjahr eine Haushaltssatzung zu erlassen (§ 92 Abs. 1 GO LSA). Die Haushaltssatzung ist eine Pflichtsatzung und vom Gemeinderat  in öffentlicher Beratung zu beschließen (§ 94 Abs. 1 GO LSA). Sie ist der Kommunalaufsichtsbehörde vorzulegen. Mit der öffentlichen Bekanntmachung der Haushaltssatzung ist der Haushaltsplan an sieben Tagen öffentlich auszulegen. Sofern die Haushaltssatzung genehmigungspflichtige Teile enthält, kann sie erst nach der Genehmigung öffentlich bekanntgegeben werden (§ 94 Abs. 3 GO LSA).

Die Haushaltssatzung enthält den Haushaltsplan, der aus dem Ergebnisplan (Erträge und Aufwendungen), dem Finanzplan (Einzahlungen und Auszahlungen aus laufender Verwaltungstätigkeit, Investitionstätigkeit und Finanzierungstätigkeit und die Inanspruchnahme von Liquiditätsreserven), den Teilplänen und dem Stellenplan besteht, sowie die vorgesehene Kreditaufnahme für Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen, die vorgesehene Ermächtigung zum Eingehen von Verpflichtungen, die künftige Haushaltsjahre mit Ausgaben für Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen belasten, den Höchstbetrag der Kredite zur Sicherung der Zahlungsfähigkeit und der Steuersätze, wenn sie nicht in einer Steuersatzung festgelegt sind.

Die Haushaltssatzung kann weitere Regelungen enthalten. Sie tritt mit Beginn des Haushaltsjahres in Kraft und gilt für ein Haushalts- (Kalender-) jahr.

Sofern es im Haushaltsjahr zu Abweichungen von der Haushaltssatzung und dem Haushaltsplan kommt, sind diese über eine Nachtragshaushaltssatzung (§ 95 GO LSA) bzw. als über- und außerplanmäßige Aufwendungen und Auszahlungen (§ 97 GO LSA) zu berücksichtigen.

Die Gemeindekasse verwaltet und bewirtschaftet, vereinfacht gesagt, die Kassen-/ Zahlungsmittel der Gemeinde. Die Anordnung fälliger Ansprüche und Verpflichtungen bzw. die Annahme von Forderungen erfolgt durch die Gemeindekasse (§ 106 GO LSA i.V.m. GemKVO Doppik). Die Buchungsverfahren, der Zahlungsverkehr, die Verwaltung der Kassenmittel und Wertgegenstände, die Buchführung  sowie die Kassenaufsicht sind in der Gemeindekassenverordnung Doppik geregelt.

Nach § 90 GO LSA haben die Gemeinden ihre Haushaltswirtschaft so zu planen und zu führen, dass die stetige Erfüllung ihrer Aufgaben gesichert ist. Hierbei ist darauf zu achten, dass die Haushaltswirtschaft stets sparsam und wirtschaftlich zu führen ist, d.h. die Gemeinden haben mit dem Ziel des Haushaltsausgleichs die Erträge und Aufwendungen auszugleichen. Nur wenn die Haushaltswirtschaft auf Dauer in Planung und Rechnung der Erträge und Aufwendungen ausgeglichen ist, ist die Erfüllung der Aufgaben der Gemeinde auf Dauer (stetig) gesichert.

Kredite darf die Gemeinde nur für Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen sowie für Umschuldungen aufnehmen. Die Kreditaufnahme muss mit der stetigen Aufgabenerfüllung vereinbar sein, d.h. Zins- und Tilgungsleistungen müssen mit der dauernden Leistungsfähigkeit der Gemeinde im Einklang stehen (§ 100 GO LSA).

Die Ausführung des doppischen Haushalts umfasst die Buchungs- oder Bewirtschaftungs- und die Abschlussebene.

Im Rahmen der Bewirtschaftung des Haushalts hat die Gemeinde sicherzustellen, dass die ihr zustehenden Erträge vollständig erfasst und die Forderungen rechtzeitig erhoben werden. Die im Haushaltsplan vorliegenden Ansätze sind so zu bewirtschaften, dass die im Haushaltsjahr anfallenden Aufwendungen und Auszahlungen ausreichen. Die Aufwendungen und Auszahlungen dürfen erst geleistet werden, soweit es die Aufgabenerfüllung erfordert. Für die Inanspruchnahme der Ansätze der Auszahlungen des Finanzplanes müssen rechtzeitig Deckungsmittel zur Verfügung stehen. Die Finanzierung bereits begonnener Maßnahmen darf dadurch nicht gefährdet werden (§ 25 GemHVO Doppik). Die Inanspruchnahme der Haushaltsansätze hat die Gemeinde zu überwachen (§ 25 Abs. 4 GemHVO Doppik).

Weitere Vorschriften zur Haushaltswirtschaft enthalten die §§ 26 bis 31 GemHVO Doppik, insbesondere zur Vergabe von Aufträgen und Durchsetzung der Ansprüche (Forderungen) der Gemeinde.

Für den Schluss eines jeden Haushaltsjahres hat die Gemeinde einen Jahresabschluss zu erstellen. Der Jahresabschluss enthält die Ergebnisrechnung, die Finanzrechnung, die nach den Teilplänen erstellten Teilrechnungen, die Vermögensrechnung (Bilanz) und den Anhang. Ein Plan/Ist-Vergleich ist durchzuführen. Dem Jahresabschluss sind die Anlagen nach § 108 Abs. 3 und 4 GO LSA i. V. m. den §§ 48 und 49 GemHVO Doppik (Rechenschaftsbericht, Anlagenübersicht, Forderungsübersicht, Verbindlichkeitenübersicht, Übersicht über die in das folgende Jahr zu übertragenden Ermächtigungen für Aufwendungen und Auszahlungen und eine Übersicht über die Verpflichtungsermächtigungen) beizufügen.

Die Bilanz stellt zu einem Stichtag (31.12. des Haushaltsjahres) das vorhandene Vermögen und die Schulden der Gemeinde gegenüber. Durch den dadurch vermittelten Überblick über die Vermögenssituation ermöglicht sie eine gezielte Steuerung der Gemeinde. Sie wird nach § 46 GemHVO Doppik in Kontenform aufgestellt, ihre Gliederung ist verbindlich vorgegeben. Im Anhang sind nach § 47 GemHVO Doppik unter anderem

  • die angewandten Bilanzierungs- und Bewertungsverhältnisse,
  • die Haftungsverhältnisse, die nicht in der Bilanz auszuweisen sind, sowie
  • Sachverhalte, aus denen sich finanzielle Verpflichtungen ergeben können,

darzustellen.

Der Jahresabschluss ist nach § 108 Abs. 3 GO LSA durch einen Rechenschaftsbericht zu erläutern, der nach § 48 GemHVO Doppik Aussagen über den Verlauf der Haushaltswirtschaft und die Lage der Gemeinde trifft.

Neben dem Jahresabschluss ist erstmalig für das Haushaltsjahr 2016 ein Gesamtabschluss zu erstellen (vgl. Gesetz zur Anpassung des NKHR vom 13. April 2010). Der Gesamtabschluss ist dem Konzernabschluss des Handelsgesetzbuches nachgebildet und enthält die zusammengefassten Ergebnis-, Finanz- und Vermögensrechnungen der Jahresabschlüsse der Gemeinde und der aus dem Kernhaushalt ausgegliederten Bereiche sowie den Bericht zum Gesamtabschluss. Aufgrund der finanziellen Verflechtungen der Gemeinde (Beteiligungen, Eigenbetriebe, Sondervermögen) ist eine vollständige und transparente Darstellung der Vermögens-, Finanz- und Ertragslage der Gemeinde mit dem Jahresabschluss nicht immer möglich. Der Gesamtabschluss hingegen gibt einen umfassenden Überblick über die wirtschaftliche und finanzielle Lage der Gemeinde insgesamt.

Nach § 108 Abs. 5 GO LSA ist der Jahresabschluss der Gemeinde mit den Jahresabschlüssen

  • der Sondervermögen, für die Sonderrechnungen geführt werden, 
  • der Unternehmen und Einrichtungen mit eigener Rechtspersönlichkeit, außer Sparkassen und Sparkassenverbände, an denen die Gemeinde beteiligt ist,       
  • der Zweckverbände und Arbeitsgemeinschaften nach dem Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit, bei denen die Gemeinde Mitglied ist,       
  • der rechtlich selbstständigen kommunalen Stiftungen,
  • der sonstigen rechtlich selbstständigen Aufgabenträger, deren Finanzbedarf aufgrund von Rechtsverpflichtungen vorwiegend durch die Gemeinde gesichert wird

zum Gesamtabschluss zusammenzufassen. Soweit die Jahresabschlüsse der o. g. Aufgabenträger für den Haushalt der Gemeinde von untergeordneter Bedeutung sind, brauchen sie nicht in den Gesamtabschluss einbezogen zu werden.

Der Jahresabschluss und der Gesamtabschluss unterliegen der Prüfung durch das Rechnungsprüfungsamt (§ 129 Abs. 1 Nr. 1 GO LSA).  

Das Rechnungsprüfungsamt prüft nach § 130 GO LSA unter anderem,

  • ob die bestehenden Gesetze und Vorschriften eingehalten wurden, 
  • die einzelnen Rechnungsbeträge sachlich und rechnerisch in vorschriftsmäßiger Weise begründet und belegt sind,
  • der Haushaltsplan eingehalten wurde,
  • die Anlagen zum Jahresabschluss und zum Gesamtabschluss vollständig und richtig sind. 

Im Übrigen prüft das Rechnungsprüfungsamt, ob der Jahresabschluss und der Gesamtabschluss ein tatsächliches Bild der wirtschaftlichen und finanziellen Lage der Gemeinde darstellen. 

Für die Landkreise gelten gemäß der §§ 65, 66 der Landkreisordnung die gleichen Bestimmungen (siehe „Downloadservice").

Stand: Juli 2013